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Colui che soffia nel fischietto per segnalare possibili frodi, reati o altri rischi molto seri per l'azienda, gli azionisti o i propri colleghi è protetto legalmente nei Paesi anglosassoni mentre nel nostro Paese i dipendenti sono dissuasi dal timore di ritorsioni e dalla mancanza di tutela anche normativa.
Con il termine whistleblowing ( letteralmente “soffiare nel fischietto”) s'intende la segnalazione da parte di un lavoratore ovvero di un soggetto interno alla gestione dell'azienda di un'irregolarità ovvero di un reato di cui egli venga a conoscenza durante la propria attività lavorativa. Tale segnalazione può essere effettuata a un organismo di controllo interno ovvero esterno alla società, a un'autorità di settore, all'autorità giudiziaria, a ogni altra istituzione ovvero ente interessato.
Tale istituto di derivazione anglosassone non ha ancora trovato uno sviluppo adeguato in Italia e in gran parte dell'Europa continentale mentre in Inghilterra e negli Stati Uniti è ormai utilizzato ampiamente sia nel settore pubblico che nel settore privato.
Nel Regno Unito, dal 1998, esiste la più avanzata e completa normazione sul whistleblowing a livello mondiale, il “Public Interest Disclosure Act”, una normativa inserita nell'“ Employment Right Act”del 1996 per proteggere i whistleblower che segnalano determinate tipologie di reati da atti di ritorsione da parte dei soggetti segnalati.
Negli Stati Uniti, invece, esiste una normativa settoriale con una molteplicità di leggi per il settore pubblico e privato. In particolare, di sicuro interesse, anche per i molteplici effetti sul mercato europeo, è il “Sarbanes-Oxley Act” (Sox), la normativa introdotta nel 2002 in seguito ai grandi crack finanziari di Enron e WorldCom, il quale obbliga le filiali di imprese americane in Europa e le società italiane quotate sul mercato azionario americano ad adottare specifiche procedure in tema di whistleblowing.
In particolare il sistema prevede tra l'altro:
1. sanzioni penali per il datore di lavoro che discrimina il whistleblower, con pene che possono comportare la reclusione fino a 10 anni per chi discrimina il lavoratore che ha fornito informazioni veritiere riguardo alla commissione di reati a funzionari di polizia o altri enti regolatori di settore;
2. l'obbligo da parte delle società quotate di dotarsi di procedure interne per la ricezione e la gestione di segnalazioni, anche anonime, da parte dei dipendenti relative a irregolarità o reati;
3. l'adozione di nuove regole in capo agli stessi legali che operano in-house all'interno delle società quotate, i quali hanno l'obbligo di segnalare alle strutture preposte internamente all'azienda le violazioni di cui vengono a conoscenza durante la propria attività lavorativa. In particolare per rientrare nell'ambito della disciplina della Sox e pertanto essere dalla stessa tutelato, il legale - whistleblower -, deve segnalare l'illecito al Chief Legal Counsel o al Ceo della società quotata e, qualora riscontri la mancata attuazione delle misure correttive necessarie, è obbligato a inoltrare la relativa segnalazione al comitato per il controllo della società o ad un organismo a esso equipollente.
Quadro giuridico-normativo interno del “whistleblowing
In Italia, non esiste una normativa specifica in tema di whistleblowing.
La regolamentazione dell'istituto discende anzitutto dalle fonti internazionali e segnatamente dalla convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione[1], dalla convenzione civile contro la corruzione del Consiglio d'Europa [2] e dalla raccomandazione n. 1916/2010 e dalla risoluzione n. 1729/2010 dell'Assemblea generale dello stesso Consiglio d'Europa, direttamente applicabili nell'ambito dell'ordinamento giuridico interno in forza del disposto di cui all'art. 10 Cost. dal momento che l'Italia rientra tra gli Stati firmatari delle convenzioni e dei trattati cui afferiscono le predette norme.
Nel quadro giuridico-normativo interno la regolamentazione del whistleblowing e degli aspetti a esso connessi quali: la gestione delle segnalazioni, la protezione dei soggetti segnalanti e l'eventuale ipotesi di sanzionamento nei confronti sia di chi commette eventuali atti di ritorsione che nei confronti di chi effettua eventuali segnalazioni infondate, pretestuose, temerarie verso colleghi e/o superiori, è da ricercare attraverso l'analisi delle norme contenute nei diversi settori dell'ordinamento giuridico.
Nel settore penale, in tema di “segnalazione” è fatto obbligo al pubblico ufficiale ex art. 361 cod. pen. di segnalare i reati di cui venga a conoscenza durante l'esercizio delle proprie mansioni lavorative [3].
Una protezione particolare è altresì riconosciuta ai collaboratori di giustizia [4]. Nel settore del lavoro sussiste in capo al lavoratore il riconoscimento della libertà di opinione [5] prevista in base allo Statuto dei lavoratori, così come la limitazione all'utilizzo dei mezzi audiovisivi[6] di controllo.
Il Testo Unico sulla salute e sicurezza sul lavoro impone obblighi in capo ai lavoratori che ravvisino pericoli per la sicurezza [7].
Nel codice civile è disciplinato espressamente l'obbligo di fedeltà del lavoratore[8], nonché viene riconosciuto in capo al singolo socio il diritto di denunciare al collegio sindacale gli illeciti [9].
Il Testo Unico di intermediazione finanziaria (Tuf), in riferimento alle società quotate, indica le segnalazioni di irregolarità tra i doveri del collegio sindacale[10], e la stessa Unità di informazione finanziaria, istituita presso la Banca D'Italia, ha tra i suoi compiti la ricezione e l'analisi di segnalazioni di operazioni sospette [11].
Importanti implicazioni derivano poi dalla disciplina in materia di protezione dei dati personali. Il “Gruppo di lavoro per la tutela delle persone riguardo al trattamento dei dati personali”, operante a livello comunitario, ha formulato il parere n. 1/2006, relativo all'applicazione della normativa Ue sulla protezione dei dati alle procedure interne per la denuncia delle irregolarità riguardanti la tenuta della contabilità, i controlli contabili interni, la revisione contabile, la lotta contro la corruzione, la criminalità bancaria e finanziaria [12]; il codice in materia di protezione dei dati personali rispecchia tale parere [13].
Fonte di regolamentazione del whistleblowing, è infine contenuta nel D.Lgs. n. 231/2001 in tema di responsabilità amministrativa degli enti, nella parte in cui prevede, seppure genericamente, l'istituzione di apposite procedure e flussi informativi finalizzati alla prevenzione e alla vigilanza delle criticità che possono emergere nell'assetto gestionale societario, in specie nel settore di prevenzione dei reati.
Dispone testualmente l'art. 6 del citato D.Lgs. n. 231/2001, in tema di “Soggetti in posizione apicale e modelli di organizzazione dell'ente”: «(...) in relazione all'estensione dei poteri delegati e al rischio di omissione dei reati, i modelli di cui alla lett. a) del comma 1 devono rispondere alle seguenti esigenze: (...) prevedere obblighi di informazione nei confronti dell'organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli (...)».
In tale assetto gestionale, il modello organizzativo prevede pertanto la ricezione di “flussi strutturati” di informazioni, tra i quali rientrano tutte le notizie provenienti dalla struttura aziendale, nonché indagini interne e procedimenti disciplinari.
Criticità connesse all'inadeguatezza della disciplina interna di regolamentazione: proposte e progetti di riforma.
La costellazione normativa appena descritta non riesce, se non in minima parte e del tutto genericamente, a valorizzare e al tempo stesso a disciplinare le notevoli interrelazioni che il whistleblowing determina nell'ambito delle diverse gestioni ed assetti societari. Del tutto privo di regolamentazione resta, infatti, l'ampio settore concernente l'individuazione dei sistemi di protezione per il segnalante, la descrizione della pluralità di canali attraverso i quali si attuano le segnalazioni, la previsione di tutele particolari relative alla garanzia di confidenzialità e/o anonimato del dipendente e infine la disciplina concernente le informazioni riguardo alla possibile commissione di reati, irregolarità o altre violazioni del modello.
La mancata regolamentazione dell'istituto del whistleblowing, pone, altresì, problemi applicativi in relazione al contemperamento tra la protezione dei dati e delle informazioni relative alla persona oggetto della segnalazione e la necessità per l'ente di ricevere e verificare le segnalazioni nell'ambito del modello prescelto e quali debbano essere i limiti entro i quali la segnalazione debba ritenersi legittima.
In ordine a quest'ultimo tema, elemento di criticità è rappresentato dalla utilizzabilità delle “segnalazioni anonime” provenienti dai dipendenti, tenuto conto che troppo spesso tali segnalazioni vengono destituite di ogni valenza probatoria in ordine all'accertamento del fatto oggetto della segnalazione, determinandosi di fatto la perdita di notizie fondamentali al buon andamento del sistema gestionale societario. Quest'ultima circostanza risulta ancora più problematica se si tiene conto che la via prevalente di segnalazione scelta dal dipendente, soprattutto nel timore di ritorsioni, è quella dell'anonimato e che l'importanza del tema delle segnalazioni anonime è stata oggetto di apposito dibattito politico negli Stati Uniti culminato con l'adozione di un'apposita disciplina contenuta nella già menzionata “Sarbanes-Oxley Act”[14]. Normativa, quest'ultima, direttamente applicabile alle società italiane quotate sul mercato azionario americano e alle filiali di società americane o multinazionali quotate a New York presenti sul suolo italiano, rendendosi necessaria l'introduzione nelle singole policy interne alla governance societaria di appositi canali per la ricezione di segnalazioni anonime.
Sulla necessità della “individuazione, mediante sistemi di segnalazione, degli illeciti commessi da soggetti operanti a vario titolo nell'organizzazione aziendale” lo stesso Garante per la protezione dei dati personali, il 10 dicembre 2009, ha inviato una specifica nota-segnalazione al Parlamento e al Governo.
Medesime preoccupazioni sono state espresse dal Governatore della Banca d'Italia e presidente designato della Banca centrale europea, Mario Draghi, e non da ultimo dal ministero per la Pubblica amministrazione, portando di fatto all'inserimento di una specifica norma sul whistleblowing all'interno del disegno di legge (D.D.L. n. 2156) contro la corruzione, tuttora in corso di approvazione. Precisamente, è stato inserito nel D.D.L. n. 2156, “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, l'art. 4, “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti” che testualmente, in tema di whistleblowing recita:
«1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, il pubblico dipendente che denuncia o riferisce condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.
2. Salvi gli obblighi di denuncia previsti dalla legge, l'identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, fino alla contestazione dell'addebito disciplinare».
L'estrema generalità e incompletezza del predetto articolo è emersa durante i lavori preparatori e di discussione in commissione parlamentare, rendendosi necessaria l'introduzione di vari emendamenti in sostituzione e integrazione e precisamente:
«Emendamento 4.1. Sostituire l'art. 4 con il seguente: Art. 4. - (Tutela del dipendente pubblico e privato che segnala irregolarità o rischi di irregolarità).
1. In attuazione dell'articolo 33 della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall'Assemblea generale dell'Onu il 31 ottobre 2003 e ratificata ai sensi della legge 3 agosto 2009, n. 116, e dell'articolo 9 della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, il dipendente pubblico e privato può denunciare o riferire, in buona fede e sulla base di ragionevoli motivazioni, irregolarità o rischi di irregolarità nelle attività della pubblica amministrazione di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo lavoro.
2. Il dipendente che denuncia o riferisce tali condotte ha il diritto a essere informato sugli strumenti della sua tutela; a non essere sanzionato, licenziato, trasferito, o sottoposto a misure discriminatorie dirette o indirette aventi effetto sulle condizioni di lavoro, per motivi collegati direttamente o indirettamente alla segnalazione; a vedere protetta la propria identità fino alla contestazione dell'addebito disciplinare.
Emendamento 4.01. Dopo l'articolo 4, inserire il seguente: Art. 4-bis. (Numero Verde).
1. Ai fini di garantire quanto sancito dalla presente legge è istituito un Numero Verde, attivo ventiquattro ore su ventiquattro, per la raccolta e la gestione delle segnalazioni, che operi in totale trasparenza e indipendenza, con la funzione di informare il segnalante sulle tutele di cui ha diritto.
2. Il servizio è gestito dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche quale Autorità nazionale anticorruzione, ai sensi dell'articolo 1 c. 1.
3. Affinché il servizio sia completamente trasparente e indipendente, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche può gestirlo e pubblicizzarlo in collaborazione con le organizzazioni della società civile ritenute idonee»[15].
Al di là dell'innegabile sforzo da parte del legislatore di regolamentare il whistleblowing, ad oggi, l'istituto rimane per lo più privo di una puntuale disciplina di regolamentazione. Si auspica pertanto un puntuale e tempestivo intervento istituzionale che miri a dotare il whistleblowing dell'adeguato riconoscimento normativo, permettendo a quest'ultimo di esercitare i suoi benefici effetti sia sull'impresa che nei riguardi del singolo whistleblower.
Procedure di “whistleblowing
Caratteristiche comuni della procedura di whistleblowing sono:
1. la finalità: il whistleblowing nasce come strumento di prevenzione e di correzione di degenerazioni e malfunzionamenti del sistema interno alla singola gestione societaria e trova la propria forma di realizzazione attraverso il comportamento positivo del lavoratore che venuto direttamente ovvero indirettamente a conoscenza della nocività del comportamento di altro soggetto, appartenente alla medesima struttura, decide di denunciare tali fatti presso gli organi preposti. In tale assetto il ruolo del dipendente acquista un ruolo preponderante ed è altrettanto essenziale che il dipendente sia consapevole dell'importanza della segnalazione per il buon andamento della struttura in cui opera;
2. il campo di applicazione: rientrano nel whistleblowing i reati e le irregolarità che interessano all'azienda e che sono ritenuti di rilevante interesse in un'ottica di prevenzione e controllo. Può essere previsto un elenco di reati, un richiamo al codice etico o può essere data un'indicazione più generale con liste non esaustive di irregolarità (lasciando il campo aperto alla generica qualificazione di “fatti rilevanti” o a fatti rientranti in condotte “contrarie all'interesse sociale”);
3.chiarezza e facilità nell'utilizzazione: il dipendente che ravvisa un'irregolarità o un reato deve avere uno strumento facilmente accessibile e utilizzabile per effettuare la segnalazione in modo da incentivare il singolo lavoratore ad avvalersene;
4.facoltatività: salvo che non si tratti di realtà societarie rientranti nella “Sarbanes-Oxley Act” (Sox), l'applicazione del whistleblowing in Italia è facoltativa;
5.pubblicità: l'adozione di procedure di segnalazione deve essere pubblicizzata con ogni mezzo all'interno del contesto societario in cui opera la procedura di whistleblowing;
6.varietà dei canali e degli strumenti di segnalazione - a titolo meramente esemplificativo: indirizzo email dedicato, casella postale, numero telefonico, numero verde ecc.;
7.identificazione della tipologia di segnalazioni rilevanti per la struttura preposta al controllo, con particolare riguardo alle segnalazioni anonime; individuazione dei singoli step della procedura, ovvero i passi attraverso cui sono trattate le informazioni contenute nella segnalazione.
Principali moduli di gestione della segnalazione “whistleblowing”
Il procedimento di gestione della segnalazione non è uniforme all'interno dei singoli modelli gestionali preposti. Il soggetto o l'ente destinatario della segnalazione può variare da un organismo appositamente designato (in specie nelle strutture di grandi dimensioni) a funzione aziendale a cui è attribuito il compito di vigilare sulla procedura ( responsabile audit, presidente organismo di vigilanza, responsabile per la sicurezza ecc.).
La segnalazione del lavoratore può essere diretta verso superiori gerarchici ovvero ad altri organismi preposti, i quali a loro volta provvederanno a trasmettere la segnalazione verso l'organo responsabile della procedura di controllo. Una volta ricevuta la segnalazione, viene effettuata una prima valutazione delle informazioni ricevute e il soggetto preposto può decidere di chiedere ulteriori chiarimenti al whistleblower al fine di circostanziare ancor più chiaramente il fatto denunciato e ricercare maggiori fonti di prova afferenti alla condotta contestata e, in primo luogo, per comprendere se la segnalazione è veritiera o pretestuosa.
Successivamente, il soggetto preposto può decidere di condividere le informazioni con le altre funzioni aziendali, utili ai fini delle indagini, quali il settore legale, il settore delle risorse umane, il responsabile della sicurezza ecc. L'organo preposto, una volta accertate, per quanto possibile, le informazioni oggetto della segnalazione, procederà nel modo che ritiene più opportuno, in osservanza delle norme di legge e regolamentari, di quelle contenute nello statuto e nei codici disciplinari interni all'azienda e pertanto potrà:
- agire e attuare misure correttive e sanzionatorie in ragione dei fatti segnalati;
- sanzionare i responsabili di condotte illecite, illegittime ovvero contrarie agli interessi societari;
- informare la competente autorità giudiziaria ovvero di vigilanza in ordine ai fatti commessi dal proprio dipendente nell'esercizio delle proprie mansioni (tale facoltà ovviamente diviene un obbligo in luogo di emersione di fatti e circostanze che per legge devono essere oggetto di denuncia presso l'autorità di competenza);
- adottare misure sanzionatorie nei confronti del whistleblower che infondatamente ha prodotto allegazioni deliberatamente-false ai danni di colleghi o superiori. Al termine della procedura d'accertamento l'azienda può decidere di inviare al proprio dipendente whistleblower un feedback relativo all'esito della procedura di segnalazione (la partecipazione del dipendente, infatti, può rivelarsi utile per coinvolgere la forza lavoro nella vita aziendale anche al di là delle specifiche mansioni lavorative).
Le segnalazioni ricevute vengono successivamente conservate e catalogate in un apposito registro.
Insieme alla segnalazione è di solito pubblicato un rapporto relativo al funzionamento della procedura, alle criticità riscontrate, al numero e all'esito dei casi gestiti.
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(1) Article 33 - Protection of Reporting Employees: «Each State Party shall consider incorporating into its domestic legal system appropriatemeasures to provide protection against any unjustified treatment for any person who reports in good faith and on reasonable grounds to the competent authorities any facts concerning offences established in accordance with this Convention».
(2) Article 9 - Protection of employees: «Each Party shall provide in its internal law for appropriate protection against any unjustified sanction for employees who have reasonable grounds to suspect corruption and who report in good faith their suspicion to responsible persons or authorities».
(3) Art. 361 cod. pen. Omessa denuncia di reato da parte del pubblico ufficiale: «Il pubblico ufficiale, il quale omette o ritarda di denunciare all'autorità giudiziaria, o ad un'altra autorità che a quella abbia obbligo di riferirne, un reato di cui ha avuto notizia nell'esercizio o a causa delle sue funzioni, è punito con la multa da euro 30 a euro 516».
(4) Art. 203 cod. proc. pen. Informatori della polizia giudiziaria e dei servizi di sicurezza: «1. Il giudice non può obbligare gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria nonché il personale dipendente dai servizi per le informazioni e la sicurezzamilitare o democratica a rivelare i nomi dei loro informatori. Se questi non sono esaminati come testimoni, le informazioni da essi fornite non possono essere acquisite né utilizzate”. Art. 194 cod. proc. pen. Oggetto e limiti della testimonianza: «3. Il testimone è esaminato su fatti determinati. Non può deporre sulle voci correnti nel pubblico né esprimere apprezzamenti personali salvo che sia impossibile scinderli dalla deposizione sui fatti». La disciplina è inclusa anche nel D.Lgs. n. 8/1991, come modificato dalla legge n. 45/2001, “Modifica della disciplina della protezione e del trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia nonché disposizioni a favore delle persone che prestano testimonianza”.
(5) 5 Art. 1 Statuto dei lavoratori Libertà di opinione: «lavoratori, senza distinzione di opinioni politiche, sindacali e di fede religiosa, hanno diritto, nei luoghi dove prestano la loro opera, di manifestare liberamente il proprio pensiero, nel rispetto dei principi della Costituzione e delle norme della presente legge».
(6) 6 Art. 4 Statuto dei lavoratori Impianti audiovisivi: «È vietato l'uso di impianti audiovisivi e di altre apparecchiature per finalità di controllo a distanza dell'attività dei lavoratori (...)».
(7) Art. 20 Obblighi dei lavoratori: «(...) 2. I lavoratori devono in particolare: (...) e) segnalare immediatamente al datore di lavoro, al dirigente o al preposto le deficienze dei mezzi e dei dispositivi di cui alle lettere c) e d), nonché qualsiasi eventuale condizione di pericolo di cui vengano a conoscenza, adoperandosi direttamente, in caso di urgenza, nell'ambito delle proprie competenze e possibilità e fatto salvo l'obbligo di cui alla lettera f) per eliminare o ridurre le situazioni di pericolo grave e incombente, dandone notizia al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza; (...)».
(8) Art. 2105 cod. civ. Obbligo di fedeltà: «Il prestatore di lavoro non deve trattare affari, per conto proprio o di terzi, in concorrenza con l'imprenditore, né divulgare notizie attinenti all'organizzazione e ai metodi di produzione dell'impresa, o farne uso in modo da poter recare ad essa pregiudizio».
(9) Art. 2408 cod. civ. Denunzia al collegio sindacale: «Ogni socio può denunziare i fatti che ritiene censurabili al collegio sindacale, il quale deve tener conto della denunzia nella relazione all'assemblea (...)».
(10) Art. 149 D.Lgs. n. 58/1998 Doveri: «(...) 3. Il collegio sindacale comunica senza indugio alla Consob le irregolarità riscontrate nell'attività di vigilanza e trasmette i relativi verbali delle riunioni e degli accertamenti svolti e ogni altra utile documentazione (...)».
(11) Art. 6 D.Lgs. n. 231/2007 Unità di informazione finanziaria: «1. Presso la Banca d'Italia è istituita l'Unità di informazione finanziaria per l'Italia (Uif). (...) 6. La Uif svolge le seguenti attività: (...) b) riceve le segnalazioni di operazioni sospette di cui all'art. 41 e ne effettua l'analisi finanziaria; c) acquisisce ulteriori dati e informazioni, finalizzati allo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, presso i soggetti tenuti alle segnalazioni di operazioni sospette di cui all'art. 41; (...)». Il capo III (artt. 4148) regola gli obblighi di segnalazione.
(12) Paragrafo IV, Compatibilità delle procedure di denuncia con le norme sulla protezione dei dati, Punto 4, Diritti del denunciato: «(...) Il responsabile della procedura dovrà informare il denunciato quanto prima materialmente possibile dacché vengono registrati i dati che lo riguardano».
(13) D.Lgs. n. 196/2003, art. 37 Notificazione del trattamento: «1. Il titolare notifica al Garante il trattamento di dati personali cui intende procedere, solo se il trattamento riguarda: (...) f) dati registrati in apposite banche di dati gestite con strumenti elettronici e relative al rischio sulla solvibilità economica, alla situazione patrimoniale, al corretto adempimento di obbligazioni, a comportamenti illeciti o fraudolenti (...)».
(14) Sarbanes-Oxley Act of 2002”, Sec. 806, Protection for Employees of Publicly Traded Companies Who Provide Evidence of Fraud.
(15) Gli emendamenti proposti alla Camera dei Deputati e qui descritti, nel momento in cui scriviamo, non sono stati approvati (http://www.camera.it/126?PDL=4434&leg=16&tab=1).